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Gran Bretagna

di Fabio Grassi Orsini

La cultura inglese ha avuto una multiforme influenza su quella italiana. Forse i campi in cui la sua incidenza è stata maggiore sono la filosofia politica, la sociologia, il pensiero economico. Ma vi è un settore in cui si è guardato all’Inghilterra con particolare attenzione ed è quello del diritto costituzionale. Che i costituzionalisti liberali italiani abbiano nutrito una speciale venerazione nei riguardi del «modello Westminster» è un fatto tanto ovvio quanto scontato. L’ammirazione verso il modello inglese si accompagnò ben presto alla delusione per come si era venuto a sviluppare il sistema costituzionale italiano. Questi due opposti sentimenti erano imputabili da una parte, all’abitudine di considerare quest’ultimo un’anomalia rispetto al primo, non valutando la specificità della situazione italiana e il fatto che l’Italia era un late comer della democrazia rappresentativa e, dall’altra, a una mitizzazione del regime parlamentare inglese.

Visto che i costituzionalisti liberali italiani (Balbo, Minghetti, Palma, Zanichelli, Brunialti) assunsero il modello inglese come idealtipo della democrazia liberale, è evidente che nel paragone il nostro regime costituzionale ne uscisse perdente. La teoria politica italiana aveva seguito un’evoluzione simile a quella inglese, anche se con un andamento diacronico. Essa, infatti, registrò un ritardo nel legittimare il «partito parlamentare» e fu dominata dal pregiudizio antipartitico sino al 1848, quando in Inghilterra i partiti parlamentari vennero riconosciuti dalla metà del Settecento (Hume, Bollingbrooke, Burke). Ciò si deve mettere in relazione, ovviamente, alle vicende politiche italiane e alla tardiva instaurazione di un regime costituzionale stabile, il che avvenne solo a partire da allora (e nel solo Piemonte) e riguardò l’Italia solo dopo il 1861. Del resto, lo Statuto albertino, a differenza della costituzione inglese, che fu il risultato di un processo storico secolare, fu una costituzione «concessa», risultante dall’importazione di un modello francese. Tuttavia, per quanto fosse una costituzione rigida, essa fu nel corso del tempo modificata sia per prassi, che per legge ordinaria, sino a divenire una democrazia parlamentare. Mentre nel sistema politico inglese i poteri della corona furono erosi, tanto che Bagehot poteva dire che il sovrano aveva diritto di essere informato, di consigliare e di ammonire, in quello italiano, invece, il re conservò notevoli poteri, come quello di sciogliere o non sciogliere il parlamento o di dichiarare la guerra. Per molto tempo, inoltre, il re si riservò un droit de régard sulla diplomazia e l’esercito. Nel sistema italiano non vi fu mai il «governo di gabinetto», nel senso che il presidente del consiglio non aveva una designazione popolare vincolante per il sovrano, che doveva nominarlo. Esso era espressione di una maggioranza che si formava alla camera, anzi, dai primi del Novecento, per entrare nella pienezza dei poteri, il governo aveva bisogno di un voto di fiducia della camera dei deputati. Il presidente del consiglio era un primus inter pares e nel complesso la sua posizione era assai debole, soprattutto a cospetto della «onnipotenza» della camera dei deputati, nel quadro di un bicameralismo «zoppo».

Il sistema dei partiti, inoltre, non fu mai bipartitico e i partiti sino al primo dopoguerra non ebbero in Italia una forte organizzazione centrale, se si fa eccezione per i socialisti e il piccolo partito repubblicano. Da parte di molti storici si è sostenuto che il suffragio ristretto e il sistema maggioritario non consentivano la partecipazione delle masse alle elezioni e il clientelismo e la corruzione in alcune parti del nostro paese non conferivano al regime liberale italiano le caratteristiche di una democrazia parlamentare. Non bisogna credere comunque che sotto questo aspetto la situazione inglese fosse molto migliore e ciò anche dopo le grandi riforme elettorali di età vittoriana, se si pensa che il suffragio universale fu concesso in Gran Bretagna solo un anno prima dell’Italia (ma in Italia per quello femminile si dovrà attendere sino al 1946) e il voto plurimo fu abolito soltanto dopo la Seconda guerra mondiale.

In realtà, la democrazia parlamentare in Italia era in cammino: il fascismo, che andò al potere non solo usando la violenza, ma anche grazie alla crisi dello stato liberale, interruppe un processo che si può dire analogo. Se ciò avvenne fu a causa della debolezza e della arretratezza della società italiana, per cui il paragone tra i due sistemi non è proponibile e piuttosto occorre tener presente la diversità dei punti di partenza e, appunto, gli innegabili progressi fatti dall’Italia durante il regime liberale.

Pur partendo da questa premessa, non si può non tener conto dell’atteggiamento dei costituzionalisti italiani nei confronti del modello inglese. È significativo di questo attaccamento al sistema britannico che Cesare Balbo in un passaggio della Monarchia rappresentativa criticasse perfino la configurazione ad anfiteatro dell’aula di Palazzo Carignano, perché non era stata riprodotta nella sede del parlamento subalpino la forma rettangolare della Camera dei Comuni, dove i banchi dell’opposizione fronteggiano quelli del governo. Si può dire che si deve a Balbo se il modello inglese divenne un punto di riferimento, nel momento in cui il moderatismo italiano optava per una monarchia nazionale, ritenendo esaurita la formula «neoguelfa», che prevedeva una scelta federale e l’accettazione del compromesso delle «monarchie consultive» a livello regionale.

Nello stesso tempo, si superava il pregiudizio antipartitico, pervenendo alla legittimazione del partito parlamentare. La Monarchia rappresentativa di Balbo costituisce infatti un turning point nella teoria politica moderata, che aveva sino ad allora guardato al modello francese, a cui peraltro si ispirava lo Statuto. Anche Cavour, nella cui formazione aveva avuto un posto privilegiato la cultura inglese, aveva guardato con favore, prima della rivoluzione del ‘48, alla monarchia di luglio. Soltanto alla caduta della monarchia orleanista espresse il suo favore per una democrazia parlamentare all’inglese, esercitando non poche critiche verso la nuova carta costituzionale, che era una replica di quella francese del 1831. Una volta al potere, si impegnò a innovarla, sostenendo un’interpretazione evolutiva, nel tentativo di fare del Piemonte e poi dell’Italia una monarchia parlamentare più vicina possibile al modello inglese.

Cavour, tuttavia, fu colui che fece «saltare» il sistema di bipartitismo imperfetto della Camera subalpina e se ne rammaricò Balbo, che faceva del bipartitismo un feticcio. Molti storici, con una evidente forzatura, ricercarono nel «connubio» cavouriano le radici del trasformismo, mentre Cavour costruì quel «grande Partito liberale» che governò l’Italia per oltre un quindicennio. D’altra parte, nel parlamento subalpino non vi fu mai un bipartitismo perfetto e anche sotto la Destra furono più numerosi i governi di coalizione di quelli monocolore. D’altra parte, nemmeno in Inghilterra, nel periodo compreso tra le riforme elettorali e il primo dopoguerra, si realizzò una forma di bipartitismo perfetto. Il sistema inglese fu per molto tempo idealizzato.

Tra i primi a dedicare un lavoro alla costituzione inglese fu E. Ricotti, il quale scriveva:

Se si domandasse a qualunque inglese la causa della grandezza della sua patria, egli risponderebbe, con giusto orgoglio, una sola parola: la bontà della Costituzione. In questa veramente vi è l’epilogo di tutta la storia più intima dell’Inghilterra, perché essa non fu un foglio di carta, compilato da uomini savi, sotto il benefico influsso di qualche principe oculato o strappato in un’effervescenza popolare […] essa è la sintesi di tutta la vita della nazione [Ricotti 1871, pp. 5-6].

Non si può negare che sino alla svolta del 1876, la cultura politica italiana fosse stata profondamente influenzata dal modello britannico e nutrisse la convinzione che il bipartitismo fosse il sistema ideale per una democrazia parlamentare, tanto che si fece risalire alla crisi dei partiti «storici» l’inizio del «parlamentarismo», inteso come degenerazione del sistema parlamentare. Esse dipendevano sì dal difettoso funzionamento del sistema dei partiti, ma si manifestavano con minore o maggiore gravità, a seconda del tipo di organizzazione statale. Per Minghetti, il modello britannico risultava il migliore, non soltanto perché realizzava un sistema bipartitico quasi perfetto e un sistema parlamentare efficiente, ma perché egli era un estimatore del «governo di gabinetto», ritenendo che la caratteristica principale del modello inglese fosse l’autogoverno a livello locale. Un’organizzazione statale decentrata come quella inglese riduceva al minimo i rischi del «governo di partito». Anche il «modello americano», che presentava inconvenienti maggiori di quello britannico, per Minghetti si salvava, in quanto lo stato centrale era uno «stato minimo». I maggiori difetti si presentavano, invece, soprattutto nei sistemi più accentrati (Francia, Spagna, Grecia). Anche l’Italia, il cui sistema derivava dal «modello francese», non si poteva sottrarre a questo destino. Per Minghetti, tuttavia, il sistema italiano presentava una sua peculiarità: la spinta ideale del Risorgimento e la tensione derivante dalla costruzione del nuovo stato unitario durante il governo della Destra aveva in un certo senso ritardato l’apparire del fenomeno dell’ingerenza dei partiti nell’amministrazione.

Minghetti sosteneva la necessità di tenere distinto l’indirizzo generale della politica, che spettava al governo, dalla gestione amministrativa, che competeva alla burocrazia. Il funzionario pubblico doveva prendere iniziative nell’esercizio della sua funzione e doveva agire in nome dell’interesse pubblico: l’amministrazione doveva essere imparziale. E a questo riguardo citava ancora il modello inglese caratterizzato dall’imparzialità dell’amministrazione. Sulla stessa linea era Bonghi, il quale, pur riconoscendo la necessità del «governo di partito», riteneva che questo sistema dovesse avere come contrappeso «l’indipendenza di tutta quanta l’interna amministrazione» [Bonghi 1884, pp. 20-22]. Egli osservava che la situazione italiana differiva da quella inglese in quanto in Inghilterra la burocrazia si «esimeva dall’influenza diretta della classe politica in tutta la macchina dell’Amministrazione dello Stato, ma [si] costitu[iva] tutta l’Amministrazione in assoluta indipendenza da essa». Bonghi sosteneva che nel caso italiano l’ingerenza della classe politica diveniva più invadente a causa del regime di coalizione che presiedeva alla formazione delle maggioranze [ivi 1884, p. 24].

Meno favorevole verso il modello Westminster fu Rocco De Zerbi, che criticava coloro che in Italia esaltavano il bipartitismo inglese e che «cred[evano] che nel Parlamento inglese due soli fossero i partiti, il whig e il tory; che questi si avvicendassero al potere e che da ciò derivasse il perfetto funzionamento del sistema costituzionale inglese». Sulla base di un excursus della storia parlamentare inglese, egli documentava, infatti, la circostanza secondo la quale vi furono lunghi periodi in cui non vi fu alternanza tra i due partiti. De Zerbi cercava di smontare il «terrore delle coalizioni», alimentato dal modo in cui si era formata la nuova maggioranza che aveva portato al potere la Sinistra, ricordando, a ragione, come nel parlamento inglese le coalizioni erano molto frequenti [De Zerbi 1876].

Da Minghetti e dalla scuola moderata, Zanichelli ereditava l’adorazione per il modello inglese. Egli difendeva l’applicabilità del governo di gabinetto al sistema costituzionale italiano pur sapendo cogliere i problemi che un tale trapianto in una così diversa situazione avrebbe comportato. Pur non schierandosi con i critici del parlamentarismo, non ne sottovalutava i difetti per quanto riguardava il caso italiano, difetti che erano temperati dal ruolo mediatore della monarchia nazionale, indissolubilmente congiunta alla storia del Risorgimento. A tale proposito, egli riteneva che i mali del «governo di partito» potevano essere almeno in un certo tempo neutralizzati dall’influenza della monarchia. Conformemente alla lezione di Minghetti e ispirandosi alle medesime fonti, egli individuava nel sistema italiano la mancanza di alcuni elementi che determinavano la superiorità del sistema inglese (autogoverno ed autonomia dell’amministrazione), assenti in quello italiano. Inoltre, nel Governo di Gabinetto (Bologna, 1889), non diversamente da Minghetti, Zanichelli osservava che:

È opinione comune che senza partiti parlamentari non si possa avere un vero e proprio governo di Gabinetto, e questa opinione è desunta appunto dallo studio della storia e della vita inglese. Noi non dobbiamo fare né la difesa né la condanna dei partiti […]; ci limitiamo ad osservare che, poiché il Gabinetto si basa sulle assemblee elettive […] è naturale che tanto gli amici che gli avversari del governo si organizzino nelle Camere in partiti e acquistino la coesione e la disciplina necessaria per combattere, e questa organizzazione trasportino e facciano valere anche nel paese dalla cui attitudine dipende la loro sorte [Zanichelli 1889, p. 20].

I due studiosi che più contribuirono a far conoscere il modello inglese e le differenze con il sistema italiano furono Arcoleo e Brunialti: il primo con il suo libro Il gabinetto nei sistemi parlamentari,(1881) e il secondo con la sua introduzione al libro di A. Todd Il governo parlamentare in Inghilterra (1886), pubblicato nel terzo volume della Biblioteca di Scienze Politiche,opere che videro la luce nel vivo della crisi del parlamentarismo in Italia. Si trattava di due contributi indirizzati a mettere al riparo le istituzioni rappresentative dal rischio di un’onnipotenza del parlamento nei confronti degli altri organi costituzionali indotta da un’applicazione radicale del principio di maggioranza, che configurava quell’idea di «governo popolare» tipicamente americana, che aveva trovato un potente antidoto nel costituzionalismo britannico. Coerentemente a questa linea, Arcoleo, derivando dal giuspublicismo tedesco (von Stein, von Gneist, Laband) la concezione dello «stato secondo il diritto» e facendo propria la critica del sistema americano, sosteneva la superiorità del «governo di gabinetto», tipico del sistema inglese, nei confronti delle monarchie e/o repubbliche parlamentari continentali. Tale sistema, che era il frutto di un secolare processo storico che aveva realizzato un equilibrio nei rapporti tra legge e diritto e tra governo e stato, per Arcoleo aveva le seguenti caratteristiche: l’inclusione nel governo di tutte quelle amministrazioni che rappresentavano le principali funzioni dello stato; la configurazione del primo ministro come capo del governo, con il compito di presiedere il gabinetto, assicurandone l’unità d’indirizzo; la collegialità del governo e la solidarietà dei singoli ministri alla linea del governo; la distinzione tra governo, che assicura la direzione politica dello stato, e amministrazione, indipendente nella sua gestione amministrativa; il self-government a livello locale; il gabinetto come governo di partito, che fosse un «governo responsabile» cioè rispettoso della costituzione e dell’interesse generale. Arcoleo sottolineava come il governo non aveva nella costituzione albertina una sua disciplina; non si dicesse nulla sulla sua composizione, sui poteri e le competenze della presidenza del consiglio e dei suoi rapporti con le Camere, anche se alcune leggi successive all’entrata in vigore dello statuto ne avevano definito le competenze. Comunque, non si poteva dire che in Italia si fosse realizzato un vero e proprio governo di gabinetto: diversa era infatti la storia della formazione del governo in Italia (come del resto in molti altri paesi europei), la cui costituzione non derivò da un processo storico, ma da una concessione sovrana. A differenza del sistema inglese, l’esecutivo era impotente nei confronti del Parlamento, le cui maggioranze erano instabili per la frammentazione dei partiti, che non soggetti all’ordinamento dello Stato, intendevano creare essi stessi l’ordinamento dello stato. In Italia vi era confusione tra governo e amministrazione, né esisteva self-government a livello locale. L’amministrazione – concludeva Arcoleo – era soggetta alla politica e il sistema amministrativo risultava essere molto accentrato.

Brunialti osservava che nessuna costituzione era stata studiata come quella inglese e, stabilendo un raffronto con l’Italia, ricordava come nel sistema britannico non si potrebbe parlare di una «politica personale» del re, ciò che era invece ammesso in Italia. Il sovrano aveva molta influenza nella scelta dei ministri e maggiore potere nello scioglimento del parlamento del suo omologo inglese ed esercitava anche una funzione di moderazione nei confronti del parlamento; i governi italiani erano molto più deboli dei gabinetti inglesi perché esposti ai colpi di maggioranza. Il Senato italiano, inoltre, aveva una posizione molto debole nei confronti della Camera dei Lords, che derivava la sua forza dalla costituzione. La nostra camera alta era secondo Brunialti «campata in aria e non [aveva] alcuna ragione storica ed organica ad essere costituita in questo modo piuttosto che in un altro». Per quanto anche la nostra camera bassa fosse eletta a suffragio ristretto, similmente alla Camera dei comuni, diversa era la coscienza politica dei nostri elettori rispetto a quelli inglesi, molto più consapevoli dell’importanza del voto, anche perché le elezioni inglesi si facevano su grandi questioni nazionali. In Inghilterra, la magistratura era indipendente, mentre in Italia dipendeva dal ministro della giustizia, il quale dipendeva dal parlamento, e gli stessi giudici dovevano tenere conto delle istanze private dei deputati. In Inghilterra, il problema dell’ingerenza dei politici nell’amministrazione e nella giustizia non aveva alcuna rilevanza, mentre in Italia era una questione centrale. Si doveva registrare, infine, un’opacità delle espressioni dell’opinione pubblica italiana e la mancanza di veri partiti politici. Nel capitolo del suo Manuale di diritto costituzionale, consacrato ai partiti, Brunialti dedicò un paragrafo al sistema dei partiti nei maggiori paesi europei e negli Stati Uniti. Per quanto riguarda il sistema inglese, Brunialti osservava: a) che i partiti inglesi erano dei partiti «nazionali» non solo perché difendevano le tradizioni, gli interessi, le idee ed i costumi britannici, ma perché il loro modello era il prodotto della storia inglese. La loro organizzazione, inoltre, «trascina[va] ed avvolge[va] tutti i cittadini ed anche le donne nel movimento politico». È grazie ai partiti che il Parlamento rappresentava veramente la nazione e il governo; b) che i partiti inglesi erano veramente «costituzionali» perché tra di loro non vi erano differenze per quanto riguardava la fedeltà alla forma istituzionale dello stato e alle regole fondamentali della democrazia al loro interno; c) che i partiti inglesi dimostravano di possedere due qualità: di essere cioè disciplinati e al tempo stesso tolleranti gli uni verso gli altri. La disciplina si manifestava nella forma di scegliere liberamente e di rispettare il proprio leader; la tolleranza si estrinsecava attraverso un costume di rispetto di alcune regole di cortesia formale, il che non escludeva la lotta più decisa tra i partiti. Brunialti, concludendo il paragrafo, scriveva di un «invidiabile privilegio di un parlamento, anzi di un popolo, che in quasi ogni atto della sua vita pubblica può essere modello alle altre nazioni, lo è soprattutto nell’ordinamento e nelle azioni delle sue parti politiche» [Brunialti, 1886].

In conclusione, sembra ovvia l’osservazione che il mito della costituzione inglese alimentasse gli studi dei costituzionalisti italiani della «scuola storica» tra Ottocento e Novecento, i quali si riferirono, tra gli altri, a Henry Sidgwick, Goldwin Smith, James Bryce, Abbot Lawrence Lowell, Henry Summer Maine. Fu grande merito di Brunialti di far tradurre e pubblicare le loro opere nella Biblioteca di Scienze Politiche. Paradossalmente, non venne, se non recentemente, tradotto il libro di W. Bagehot, The English Constitution, da cui deriva quella «retorica della costituzione» che è a fondamento della leggenda del «modello Westminster». Il modello inglese fu sempre in auge presso la «scuola storica» italiana, che continuò a credere nel suo «mito» pur consapevole dell’impossibilità pratica di un trapianto del «governo di gabinetto» nel sistema italiano. Ciò almeno fino alla svolta disciplinare di Orlando, quando prevalse nel diritto pubblico la «traduzione in italiano» della teoria del Rechtsstaat. Benché Orlando per sua formazione avesse avuto un rapporto con la cultura inglese (Spencer), la sua rivoluzione disciplinare non poteva non provocare l’abbandono o quanto meno il deciso distacco dal modello britannico. Una sua riproposizione da parte dei suoi discepoli non era pensabile (forse un’eccezione era quella di G. Grassi, futuro guardasigilli della Repubblica, che in gioventù aveva scritto un libro permeato di cultura inglese: Il referendum ed il governo di gabinetto).

L’influenza inglese, che continuò ad esercitarsi sulla cultura politica dell’Italia liberale, venne invece avversata dal regime, i cui intellettuali alimentarono una campagna di odio nei riguardi dell’Inghilterra, dopo la Guerra d’Etiopia, ma soprattutto tra il 1939 e il 1940, basti pensare agli articoli di V. Gayda – autore del pamphlet Italia e Inghilterra: il conflitto inevitabile (1941) – su «Il Giornale d’Italia»e le trasmissioni radiofoniche di Appelius. Nella cultura liberale la Gran Bretagna costituì dunque un riferimento costante e continuò ad avere fortuna negli studi storici e in quelli economici. La «Critica» di Croce seguiva con attenzione le novità che riguardavano il pensiero economico e sociale e la storia inglese e tra i suoi autori vi è da segnalare A. Omodeo e G. De Ruggiero, che nel suo Liberalismo europeo dette all’Inghilterra un posto privilegiato, ciò che doveva dispiacere non poco ai censori fascisti. Fu per diretto interessamento di Croce che in pieno regime venne pubblicata per Laterza la Storia d’Europa di Fisher, la cui traduzione venne affidata ad Ada Gobetti, così come non si può dimenticare il libro di Nello Rosselli sulle relazioni tra L’Inghilterra e l’Italia o la pubblicazione per Einaudi nel 1940 della Storia dell’Inghilterra di Trevelyan, che è un vero «inno» al liberalismo politico, tradotta da un altro antifascista come Umberto Morra di Lavriano.

Per quanto riguarda gli studi economici, basterebbe sfogliare la «Riforma Sociale» e, poi, quelle della «Rivista di Storia Economica» di Einaudi per rendersi conto di quanto la scienza economica inglese abbia avuto un notevole impatto sul pensiero economico liberale. Vale la pena ricordare tra l’altro che Einaudi fu a lungo un apprezzato collaboratore dell’«Economist», che alla morte dell’economista lo riconobbe come «surely the most distinguished of all foreign correspondent» [Marchionatti 2008, p. 36]. Era stato Gobetti a cogliere l’importanza del «mito» dell’Inghilterra su Einaudi affermando che «i valori della religiosità, dell’autonomia, della dignità non valgono solo nel mondo dell’individuo. Egli li sa cogliere con tatto squisito nel loro significato morale e nazionale. In un’Italia di letteratura e di accademia, ingenuamente sprezzante i valori dell’economia, in nome di non so quali disinteressate funzioni dello spirito, egli dimostra la grandezza dell’utilitarismo inglese» [Gobetti 1960, pp. 326 ss].

Nel secondo dopoguerra, il sistema e la cultura politica inglesi continuarono a esercitare un grande fascino sul liberalismo italiano. Va citata la ricezione del liberalismo sociale di Lord Beveridge, del quale veniva tradotto in Italia per la prima volta nel 1947 per Rizzoli Perché e come sono liberale, ma i cui scritti erano stati anticipati nell’immediato dopoguerra dal «Risorgimento liberale» di Pannunzio. Si apriva però un periodo in cui aveva maggiore presa, ovviamente, il political appeal dell’America.

Bibliografia

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