Assicurazioni-Assicurazioni sociali
di Francesco Forte
Le assicurazioni sono una componente essenziale dell’economia di mercato. Nel pensiero liberale italiano hanno avuto, e hanno un ruolo preminente nella politica per la sicurezza sociale, sia rispetto alle forme di sicurezza sociale avulse dai principi assicurativi, sia come complemento privato alla sicurezza sociale pubblica, nella formula cooperativa e in quella individualistica. Vi è una larga area di contatto fra il pensiero liberale dell’Ottocento e del primo Novecento e quello dei socialisti riformisti e dei liberal-socialisti dello stesso periodo. Alla base della politica della previdenza sociale ci sono le assicurazioni mutue, come iniziative dei lavoratori e delle imprese, che lo Stato inizialmente promuove solo considerando con favore le libere iniziative che nascono nell’economia e, successivamente, agevola con propri apporti finanziari e facilitazioni finanziarie e riconosce, con una apposita legislazione. Il modello è la società di mutuo soccorso (Soms) per l’istruzione, le malattie e gli infortuni, la disoccupazione, la vecchiaia, che, originariamente, nasce dal pensiero del socialismo riformista laico e dal pensiero sociale cristiano. Le Soms si fondavano sulla mutualità fra i lavoratori, l’autogestione dei fondi sociali e la moralità. Gli Statuti spesso vietavano il gioco d’azzardo ai soci e l’elargizione di sussidi per malattie causate dall’abuso di alcoolici. I membri versavano una quota del salario in rapporto alla prestazione cui avevano diritto. Il fondo della società costituito dai contributi dei membri veniva investito per i sussidi di invalidità e vecchiaia, mentre era a ripartizione per le malattie. Al 31 dicembre 1862 in Italia vi erano 443 società operaie concentrate in Piemonte, Liguria, Emilia, Lombardia al nord, Toscana e Umbria, con 111.608 soci effettivi. Lo sviluppo delle società di assicurazione di mutuo soccorso di malattia, infortuni e invalidità, disoccupazione e vecchiaia, ben presto, si intrecciò con lo sviluppo del movimento cooperativo, di cui erano una delle maggiori espressioni. Dai 111.000 soci del 1862 le società di mutuo soccorso passarono a 218 mila nel 1873, a 331 mila nel 1878, a 781 mila nel 1895, a 994 mila nel 1898, per rimanere a 920 mila nel 1904, quando oramai in Italia vi erano già le assicurazioni sociali statali per gli infortuni e per l’invalidità e la vecchiaia. Ciò si spiega con il fatto che più della metà delle attività di queste società di assicurazione mutua riguardava la malattia. Vi era però uno squilibrio fra il loro sviluppo nel Nord, nel Centro e nel Sud d’Italia, che non si spiega solo con il diverso grado di sviluppo economico.
Inizialmente le società di mutuo soccorso furono un fenomeno del Nord d’Italia e della Toscana, ove nel 1864 si trovava l’84 per cento dei soci, dove ancora nel 1904 si trovava il 77 per cento dei soci. Nel Sud ve ne era solo il 10 per cento. Lo sviluppo delle assicurazioni sociali mutualistiche fu in particolare sostenuto, in Parlamento, dagli economisti della destra liberale, della cosiddetta scuola lombardo-veneta, che si ispiravano al pensiero tedesco. E fra di essi, in particolare, dal gruppo veneto costituito da Emilio Morpurgo (1841-1885), Luigi Luzzatti (1841-1927), Fedele Lampertico (1861-1905), e, sul piano non accademico, dall’industriale e senatore Alessandro Rossi (1819-1898). Questo teorico della cooperazione, che concentrò l’attenzione soprattutto sul settore del credito mediante le banche popolari, nel 1861 promosse l’istituzione della Società cooperativa di mutuo soccorso San Rocco, aperta a tutti i dipendenti dello stabilimento Lanerossi di Schio con il compito di fornire l’assistenza medica e le pensioni di vecchiaia. Fedele Lamperticoistituì nel 1858 la Società di mutuo soccorso fra artigiani di Vicenza e la presiedette sino al 1888, quando fu assorbito dagli impegni politici. Emilio Morpurgo, che nel 1895 aveva scritto un libro sulle società di mutuo soccorso, fu relatore della legge sul riconoscimento giuridico delle stesse presentata nel 1884 dal governo Depretis. Quanto a Luigi Luzzatti, egli si batté in linea generale per lo sviluppo del risparmio popolare mediante il credito cooperativo e per la previdenza volontaria basata sulla cooperazione. Era contro il modello tedesco della assicurazione di Stato e favorevole alla libertà della previdenza e dell’associazione «che genera quella varietà infinita di istituti che il genio umano escogita ed adatta ai bisogni e alle vocazioni così mutevoli di varia specie. Lo stato è un monotono livellatore, non ha che le forme rozze e semplici in sua balia».
Ma sarebbe errato ricondurre a questi soli pensatori e politici liberali il principio della previdenza volontaria, tramite le organizzazioni dei lavoratori. Occorre menzionare altre importanti figure di pensatori e politici della destra e della sinistra storica, il saggista e storico Pasquale Villari (1827-1917), autore di due volumi sulla questione sociale in Italia del 1861 e del 1902, l’economista Giuseppe Majorana di Calatabiano e l’economista e senatore della destra Gerolamo Boccardo. Pasquale Villari, conformemente al suo pensiero sulla necessità di elevazione della classe lavoratrice per farne parte della cittadinanza, che alcuni hanno definito come paternalistica [cfr. Martone 1974-75], in Parlamento fu fautore sia della legge 8 luglio 1883 n. 1473 di assicurazione volontaria riguardante la Cassa nazionale infortuni sul lavoro, che della legge 15 aprile 1886 sul riconoscimento giuridico volontario delle società di mutuo soccorso presentata e sostenuta dal ministro dell’Agricoltura, industria e commercio Salvatore Majorana (1825-1897). Questi la sostenne non solo per controllare il corretto funzionamento di tali società, a tutela dei loro aderenti, ma anche per consentire a tali società di presentarsi in giudizio a tutela dei diritti al risarcimento nelle controversie relative a infortuni e malattie dei lavoratori e per facilitarne gli investimenti. Il riconoscimento giuridico fu uno strumento importante per la crescita di queste assicurazioni cooperative mutualistiche in concorrenza con le compagnie assicurative costituite come ordinarie società per azioni.
Gerolamo Boccardo, che aveva esposto la sua teoria della riforma sociale, nella prefazione al volume Gli eretici dell’economia, nella Biblioteca dell’economista da lui curata, sostenne in Parlamento l’esigenza che cessasse il sistema dell’assistenzialismo basato sugli incerti sussidi degli istituti di beneficenza e si facesse invece appello alla legge della personale responsabilità. La legislazione sociale doveva incoraggiare il risparmio, promuovere l’associazione e la mutualità, agevolare, tramite una intelligente manovra del credito, la formazione e distribuzione e l’impiego del capitale, organizzare il lavoro proteggendo il lavoratore, educandolo e riducendo il carico tributario a suo beneficio. Il primo provvedimento di natura previdenziale pubblica fu introdotto dalla Destra storica nel 1864, sulla base del modello germanico di assicurazioni sociali pubbliche, con la istituzione per i dipendenti statali dell’assicurazione obbligatoria per la vecchiaia: i contributi e le pensioni erano gestiti nel bilancio dello Stato e la pensione era commisurata all’ultima retribuzione. Fra il 1865 e il 1888 furono estese le assicurazioni obbligatorie per la vecchiaia ad altre categorie di lavoratori dipendenti o autonomi, che svolgevano compiti di pubblico interesse, con la istituzione della Cassa nazionale per le pensioni degli insegnanti, di quella dei medici condotti, di quella per dipendenti degli enti locali e altre minori. In questi casi si stabilì una gestione basata sui conti individuali dei singoli dipendenti e la pensione era calcolata sulla base dei contributi versati, maggiorati degli interessi maturati: dapprima sulla base del provento degli investimenti effettuati, poi considerando le entrate correnti per contributi, con una riserva patrimoniale per i rischi di fluttuazioni fra contributi e prestazioni. Il 17 marzo 1898, con la legge n. 80, il governo di destra liberale moderata del marchese Di Rudinì introdusse la assicurazione obbligatoria sugli infortuni sul lavoro per i lavoratori dell’industria, su iniziativa del ministro del tesoro Luigi Luzzatti, sulla base del progetto presentato l’anno prima dal ministro dell’Agricoltura, industria e commercio Francesco Guicciardini, nel precedente governo Di Rudinì. Non venne invece approvato il disegno di legge di istituzione della Cassa nazionale di previdenza invalidità e vecchiaia, anche esso sostenuto da Luigi Luzzatti, perché il governo Di Rudinì in giugno cadde, a seguito della bocciatura dei provvedimenti volti a impedire lo sciopero degli statali, dei ferrovieri e degli impiegati delle poste. La Cassa nazionale di previdenza per l’invalidità e la vecchiaia venne istituita subito dopo con la legge del 17 luglio 1898, n. 350 con il governo Pelloux, composto da esponenti della destra e della sinistra costituzionale. La facoltà d’iscrizione (e dal 1919 l’obbligo di iscrizione) sussisteva per tutti gli individui tra i 15 e i 65 anni di entrambi i sessi, che prestavano la loro opera all’interno del territorio nazionale e alle dipendenze altrui, compresi i mezzadri e gli affittuari, entro un limite di reddito di 3.600 lire annue. Furono invece esonerati dalla facoltà d’iscrizione (e dal 1919 dall’obbligo) gli impiegati con una retribuzione superiore alle 350 lire mensili, nonché tutti i lavoratori appartenenti alle categorie già assicurate presso altri regimi obbligatori. Con la legge del 1898 i lavoratori che si iscrivevano volontariamente alla Cassa nazionale di previdenza, ricevevano una rendita vitalizia al compimento del sessantesimo o del sessantacinquesimo anno, oppure nel momento in cui viene certificata la propria inabilità al lavoro. Il finanziamento della Cassa avveniva prevalentemente con i contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro e in parte minore con la contribuzione dello Stato. La legge istitutiva del 1898 consentiva alla Cassa di assumere la gestione di altri istituti fondati da soggetti pubblici o privati a scopo previdenziale. E come vedremo, fra il 1900 e il 1914 essa aveva mano mano ampliato le sue funzioni, assorbendo fondi settoriali che già operavano in regime obbligatorio.
La Cassa, così, quando fu resa obbligatoria nel 1919, divenne il fulcro di tutte le assicurazioni sociali, trasformandosi poi nell’Infps, divenuto, dal secondo dopoguerra Inps. La base dell’Inps è nel modello varato dal governo Pelloux nel 1898 sulla base del progetto del governo liberale del marchese di Rudinì, con la regia dell’economista liberale Luigi Luzzatti, che ebbe poi un ruolo molto importante nella prima parte del Novecento, nel periodo «giolittiano» in cui i governi liberali avevano il sostegno parlamentare dei socialisti riformisti. Grandi mutamenti, in effetti, caratterizzano la politica sociale dello Stato in questo periodo. Dall’assicurazione facoltativa per la invalidità e la vecchiaia si passa gradualmente all’obbligatorietà, perché la fase della volontarietà, importante nel pensiero liberale, aveva il compito di sperimentare se nella classe lavoratrice e fra i datori di lavoro vi fosse uno spirito previdenziale spontaneo, capace di dare luogo a un sistema di assicurazioni sociali pensionistiche robusto. L’obbligatorietà viene introdotta dapprima per i dipendenti pubblici e per i ferrovieri, dal 1904 al 1910, poi via via ad altre categorie. Tra il 1906 e il 1913 erano state affidate alla Cassa le gestioni di fondi previdenziali che già operavano in regime di obbligatorietà, come quelli del personale di aziende private esercenti linee ferroviarie in concessione (1906), delle linee extraurbane sovvenzionate (1907), degli operai dei cantieri navali (1910), infine di aziende esercenti linee tranviarie intercomunali (1912). Un particolare impulso si ebbe con l’affidamento della gestione della Cassa degli invalidi della marina mercantile, nata nel 1913 dalla fusione delle cinque Casse istituite nel 1861 per l’assicurazione della gente di mare operante a Genova, Ancona, Napoli, Palermo e Livorno e del Pio fondo della marina mercantile veneta. Dal 1919, quando, dopo la parentesi bellica, la iscrizione alla Cassa nazionale di invalidità e vecchiaia fu resa obbligatoria per tutti gli aventi diritto, le prestazioni erano costituite da pensioni di vecchiaia a decorrere dal 65esimo anno di età, per i lavoratori che avessero versato almeno 240 contributi quindicinali, pari a dieci anni di contribuzione, e da pensioni d’invalidità per chi avesse versato almeno 120 contributi quindicinali, pari a 5 anni di contribuzioni. Per i superstiti vi erano assegni temporanei di sei mesi. Gli importi delle pensioni erano in relazione alla entità dei contributi versati indipendentemente dal periodo del versamento, per altro con un peso maggiore per i contributi meno recenti per tenere conto, ma solo in modo volutamente grossolano e parziale, del gioco degli interessi composti. I contributi obbligatori, calcolati in una percentuale uniforme della retribuzione, erano per metà a carico del lavoratore e per metà a carico del datore di lavoro, più 100 lire annue dello Stato. Il finanziamento era, sul modello tedesco, a capitalizzazione collettiva, ossia con un sistema per cui ciascun assicurato riceveva non una pensione commisurata al rendimento effettivo dei suoi contributi, ma al rendimento complessivo della gestione, sulla base di un importo medio di vita residua dopo l’andata in pensione, dei lavoratori appartenenti alle diverse generazioni. Il modello che è stato faticosamente recuperato con la riforma delle pensioni che l’Italia ha varato negli anni recenti e che non è ancora a regime, comunque, non è finanziato con il risparmio come quello costruito a cavallo fra l’Ottocento e il Novecento, ma con i soli contributi obbligatori e con la finanza pubblica generale. E il traguardo dei 65 anni per la pensione è ancora una faticosa e graduale acquisizione rinviata al futuro.
Nel 1904 la legge sulla assicurazione obbligatoria per infortuni sul lavoro venne estesa alle piccole imprese edili e agli operai dell’agricoltura addetti alle macchine agricole. Nel 1910, dopo una intensa campagna dei socialisti riformisti sulla questione della tutela della donna lavoratrice e della sua maternità, viene istituita la Cassa per la maternità, finanziata per metà dai datori di lavoro e per metà dalle lavoratrici sino al cinquantesimo anno di età, con un contributo aggiuntivo dello Stato, per dare un sussidio di 40 lire alle lavoratrici a cui nascesse un figlio, per il suo allattamento, mentre nel caso di aborto il contributo era di 30 lire. In questoperiodo, oltre che sistematizzare e generalizzare il sistema pensionistico creato alla fine del secolo, i governi di centro destra, sostenuti all’esterno dai socialisti riformisti, ampliano il sistema previdenziale obbligatorio e lo affiancano con nuovi strumenti di previdenza integrativa, basati sulla raccolta di risparmio volontario e sviluppano la legislazione a tutela del lavoro.
Nel 1911 vi è una svolta statalista che genera una diaspora fra liberal-socialisti e liberali. Su iniziativa di Francesco Saverio Nitti (1868-1953), ministro dell’Agricoltura, industria e commercio viene istituito l’Istituto nazionale delle assicurazioni sulla vita, che avrà il monopolio nazionale di questa forma di assicurazione, con il compito di promuovere il risparmio per la previdenza integrativa e di metterlo a disposizione del finanziamento pubblico, con criteri di mercato, del credito per le opere pubbliche e di pubblica utilità che, in quanto investimenti a lungo termine, hanno bisogno del sostegno pubblico. Le assicurazioni vita private, in gran parte straniere – che secondo Nitti e il suo collaboratore, l’economista Alberto Beneduce, socialista riformista, sfruttavano gli assicurati basandosi su un tasso di mortalità oramai anacronistico, perché superiore del 20 per cento a quello vero – dovevano cedere gradualmente il loro portafoglio all’Ina. Nitti aveva una scarsa fiducia nella burocrazia pubblica e quindi non riteneva che lo Stato fosse idoneo alla gestione di imprese industriali come le ferrovie o di altre imprese che richiedessero una struttura complessa, e sosteneva la nazionalizzazione della idroelettricità, non per la gestione industriale, ma per il controllo della forza idrica e per la costruzione degli invasi, mediante le dighe con successive concessioni alle imprese industriali private della gestione di tali bacini idroelettrici. Reputava però che nel settore dell’assicurazione sulla vita, la gestione pubblica fosse semplice, in quanto a parte gli agenti, occorreva un limitato personale per la gestione finanziaria. Luigi Einaudi dissentì aspramente da Nitti innanzitutto perché l’esproprio delle società private di assicurazione aveva natura retroattiva, poi perché non riteneva che fosse così facile stabilire i premi in rapporto alla effettiva durata della vita, anche in relazione alla variabilità del tasso di interesse, e inoltre vi era il problema dell’investimento delle somme dei premi. Ammetteva anche che lo Stato avrebbe potuto finanziare opere a lungo termine che non erano convenienti per i privati, ma che lo sarebbero state in un più ampio orizzonte temporale, ma reputava che a questa azione ci fossero dei limiti. All’epoca però Einaudi non aveva alcun ruolo politico e Giolitti, che era fautore del progetto in quanto strumento di previdenza integrativa e di raccolta di una ingente massa risparmio disponibile allo Stato, che avrebbe alleviato i fabbisogni di debito pubblico, lo sostenne con tutto il suo peso politico. Stava per prevalere il crescente intervento dello Stato nell’economia e le assicurazioni sociali divennero uno strumento importante della struttura parastatale dello Stato nell’epoca fascista. Dato ciò non fu abbastanza naturale che in Italia vi fosse una ampia adesione alla concezione statalista della previdenza sociale.
Ben diversa la linea di Luigi Einaudi nelle sue Lezioni di Politica sociale, che è rimasta per lungo tempo isolata, in quanto considerata «superata». Con riguardo alla previdenza sociale per la vecchiaia, Einaudi la concepisce come una garanzia di un minimo, ma non solo per i lavoratori dipendenti, bensì per tutti coloro che abbiano prestato un lavoro, intendendo questo termine anche quello prestato «dal negoziante, dall’industriale, dall’artigiano, dal professionista, dall’artista al servizio del pubblico». Questa pensione dovrà essere in parte a carico di chi l’avrà e del suo datore di lavoro e in parte a carico del bilancio pubblico (per un 60 per cento) allo scopo di rendere la gara economica, dovuta al modello dell’economia di mercato di concorrenza, accettabile e umana per chiunque. E anche allo scopo di dare alle persone nella terza età un senso di dignità e indipendenza, che non avrebbero se, invece che contribuire al reddito familiare con la propria pensione, fossero a carico degli altri suoi membri, meno anziani o più fortunati. Einaudi qui sottolinea la priorità del principio etico su quello economico scrivendo: «Fondamento della pensione della vecchiaia è il vantaggio morale dal quale deriva il vantaggio economico. Soltanto l’uomo fiducioso in sé stesso e nel suo avvenire risparmia e si eleva. Colui il quale non è sicuro rispetto al futuro, colui il quale sa di dover chiedere ricovero all’ospizio o di dover vivere della carità dei figli, o del prossimo non tenta neppure di provvedere con le sue sole forze all’avvenire […] Ove invece egli sappia che un minimo di vita gli è assicurato nella vecchiaia non solo è spinto a lavorare con tranquillità durante gli anni migliori, ma è incoraggiato ad aggiungere qualcosa a quel che è già suo» [Einaudi 1958, §40].
Un altro aspetto dello schema einaudiano è quello della scelta sull’età pensionabile. Gli uomini matureranno a 65 anni il diritto alla pensione, le donne a 60 anni. Ma potranno dilazionare l’età del pensionamento, ottenendo una pensione progressivamente maggiore. Comunque «la pensione di vecchiaia è un povero surrogato di quel più alto tipo di società nella quale essa è inutile perché il vecchio possiede nella casa propria, nel podere ereditato o costruito pezzo a pezzo, nel patrimonio formato col risparmio volontario […] il presidio sicuro contro l’impotenza della vecchiaia». Si può discutere di quanto debba essere la pensione contributiva, che deriva dall’età del pensionamento, ma Einaudi concepisce le assicurazioni sociali per la pensione secondo un modello di garanzia di un reddito minimo, a cui si affianca la previdenza del risparmio individuale. Non è affatto un modello superato. Infatti, data la crisi dello stato del benessere dovuta alla estensione dei trattamenti pensionistici, che genera una forte pressione sui bilanci pubblici, è emersa sempre più la soluzione di affiancare alla assicurazione sociale obbligatoria una previdenza integrativa basata sul risparmio del lavoratore, sottratto alla tassazione generale. Circa l’assicurazione per gli infortuni sul lavoro, Einaudi ritiene che è opportuno che essa sia generale, perché ciò ripartendo il rischio su moltissimi datori di lavoro riduce il suo costo unitario e riducendo il rischio personale dei lavoratori nelle imprese più rischiose, accresce la mobilità e la concorrenza. Essa inoltre deve essere obbligatoria, perché «gli uomini non sono né perfetti, né previdenti» [Einaudi 1958, p. 66].
Circa l’assistenza sanitaria, Einaudi pone il principio del servizio gratuito solo per chi si adatti a un ricovero ospedaliero, mentre il servizio dei medici a domicilio o nei loro studi dovrebbe essere in parte a carico del paziente, con sua libertà di scelta del medico, e in parte a carico della collettività, con un finanziamento mediante imposte di scopo o imposte generali. «Se la parte spettante al malato debba essere una metà o un terzo o un quarto, è problema secondario. Il punto essenziale è che la quota a carico del malato sia da questi sentita. Solo a questa condizione si crea la fiducia fra il malato e il medico da lui scelto, che è premessa indispensabile per l’efficacia della cura» [Einaudi 1958, p. 76]. Einaudi è poi decisamente contrario all’assicurazione sociale contro la disoccupazione, in quanto tende a favorire la preferenza per l’ozio rispetto al lavoro e a irrigidire l’offerta di lavoro in quanto favorisce il monopolio dell’offerta di lavoro: «Se si vuole abolire o ridurre la disoccupazione, fa d’uopo ridare elasticità al meccanismo dei prezzi e quindi dei salari, fa d’uopo non abolire ogni responsabilità delle leghe operaie per gli effetti del loro operare, ma accrescerla» [Einaudi 1958, p. 78].
Nel mio libro di scienza delle finanze [cfr. Forte 2007] ho cercato di dare seguito alla impostazione, dal punto di vista individualista, dei bisogni meritori, configurandoli non già come bisogni derivanti dalla incapacità dei privati di percepirne la rilevanza, ma come bisogni che nascono dall’esigenza degli individui di conseguire, mediante l’azione collettiva, una razionalità e un apprezzamento dei valori superiori, maggiore nelle proprie scelte, di quel che accada nelle loro decisioni quotidiane. Il paradigma che utilizzo, per i beni meritori acquistabili sul mercato, che si affidano alla finanza della protezione sociale, pagata con contributi obbligatori degli stessi beneficiari, è quello di Ulisse che si lega all’albero della nave, per non cedere alla tentazione delle sirene, a cui teme di non poter resistere. La sua ragione gli suggerisce certe decisioni future, ma lui sa che la sua volontà sarà debole e quindi si obbliga a seguire determinate prescrizioni, che ha preso a mente fredda. Da questa formulazione discende una serie importante di conseguenze, relative al fatto che alla base dello stato del benessere vi devono essere, il più possibile, le scelte individuali: come nella formulazione einaudiana.
Bibliografia
La questione sociale in Italia, Sansoni, Firenze 1902.